Ermessensspielräume beim Arbeits- und Gesundheitsschutz

Mitglieder von Betriebsräten suchen oft nach festen Regeln oder anderen Vorschriften, aus denen sich Ansprüche auf die Durchführung bestimmter Maßnahmen zum Gesundheitsschutz ableiten lassen. Sie hoffen, sich auf solche Vorschriften berufen zu können, um den Arbeitgeber zu den gewünschten Maßnahmen zu zwingen.

Es wird also gefragt „Wo steht das denn?“ Oder es wird behauptet „Das ist aber vorgeschrieben!“ bzw. „Das ist aber verboten!“ Tatsächlich gibt es im Arbeits- bzw. Gesundheitsschutz aber kaum wirklich verbindliche und klare Regelungen.

Nur wenn es um die öffentliche Sicherheit oder den Umweltschutz geht, oder wenn das Leben oder die Gesundheit von Menschen direkt gefährdet sind, stellt der Gesetzgeber verbindliche Vorschriften auf. Auch wenn bestimmte Personenkreise besonderen Schutz brauchen, werden gelegentlich abschließende gesetzliche Regeln zum Arbeits- und Gesundheitsschutz bestimmt.

Das ist z. B. der Fall

  • bei bestimmten Gefahrstoffen,
  • beim Mutterschutz,
  • beim Jugendarbeitsschutz,
  • bei Röntgenstrahlen und radioaktiver Strahlung sowie Radionukliden oder anderen strahlenden Stoffen.

So wird z. B. der Umgang mit besonders gefährlichen Stoffen, die zudem die Umwelt schädigen können, in der GefStoffV streng geregelt. Solange aber kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen einer bestimmten Regel und einer Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen besteht, vermeidet es der Gesetzgeber, harte Regeln zu definieren.

Es findet sich z. B. in keiner Vorschrift eine Grenze, welches Gewicht ein Arbeitnehmer maximal heben darf. Die Lastenhandhabungsverordnung, die in dieser Frage einschlägig ist, enthält keine Gewichtsgrenze.

Selbst das Rauchen am Arbeitsplatz ist nicht verboten. Der Gesetzgeber hat den Arbeitgebern „nur“ auferlegt, dass sie die nicht rauchenden Arbeitnehmer vor den Gefahren des Tabakrauchs zu schützen haben (§ 5 ArbStättV). Das könnte u. U. durchaus auch in einer Weise geschehen, die es dennoch erlaubt, am Arbeitsplatz zu rauchen.

Es zielt also in eine falsche Richtung, wenn ein Betriebsrat versucht, feste Regeln, Grenzwerte oder dergleichen zu finden, um sie dem Arbeitgeber vorzuhalten, damit der sie einhält. Wendet man diese Strategie an, sind die Bemühungen eines Betriebsrats zum Scheitern verurteilt, weil der Arbeitgeber sich (zu Recht) darauf berufen kann, dass es ja in den meisten Fällen gar keine abschließenden und verbindlichen gesetzlichen Regelungen gibt.

Warum keine festen Grenzen bzw. Regeln?

Es ist durchaus sinnvoll, dass der Gesetzgeber in den wenigsten Fällen feste Regeln aufstellt. Menschen sind verschieden, Tätigkeiten und auch Arbeitsbedingungen bzw. Arbeitsumgebungen sind verschieden. Es wäre deshalb gar nicht möglich, für jeden denkbaren Fall abschließende Regelungen in gesetzliche Bestimmungen aufzunehmen. Der Gesetzgeber wäre überfordert, und er könnte den unterschiedlichen Menschen und ihren Bedürfnissen nicht gerecht werden.

Das Beispiel „Handhabung von Lasten“ macht es deutlich:

  • Ein Gewichtheber hat kein Problem damit, 30, 40 oder mehr kg Masse zu heben.
  • Andere Menschen sind aber auch mit geringeren Lasten überfordert.
  • Auch eine Unterscheidung nach dem Geschlecht ist nicht sinnvoll. Selbst wenn Frauen möglicherweise durchschnittlich weniger Kraft haben sollten als Männer, wird eine feste Regel im Sinne von „Frauen dürfen max. 15 kg heben, Männer max. 25 kg“ dem Einzelfall niemals gerecht werden können.
  • Außerdem ist die Masse oder das Gewicht einer Last ja nicht das allein entscheidende Merkmal: Je nach Hebelwirkung (nah am Körper oder weit entfernt vom Körper), nach Art der Handhabung (vom Boden anheben oder von einem Tisch auf einen anderen umsetzen) und diversen weiteren Kriterien können die Belastungen ganz unterschiedlich sein.

Aus diesem Beispiel lässt sich erkennen: Bei der Ermittlung der Belastung gibt es eine ganze Reihe von Faktoren (Masse, Größe, Handhabbarkeit, Art der Handhabung bzw. Arbeitsaufgabe, Abstand vom Körper, Platzverhältnisse, Raumklima), die sich gemeinsam auf die jeweilige Person auswirken. Man muss also die Belastung, die durch die Handhabung der Lasten entsteht, jeweils individuell ermitteln, um entscheiden zu können, ob sie zumutbar sind und ob und welche Maßnahmen ergriffen werden müssen, um ggf. bestehende Gefährdungen zu beseitigen. Hier spielen wieder die Fakturen „Anforderungen“, „Ressourcen“ und „äußere Einflüsse“ eine Rolle und müssen ermittelt und beurteilt werden.

Dies alles in einer allgemeingültigen Formel unterzubringen, die auch noch die individuellen Ressourcen, also Kraft, Ausdauer und Geschicklichkeit des Arbeitnehmers berücksichtigt, würde den Gesetzgeber überfordern. Er kann deshalb nur sog. Schutzziele bestimmen, die im Betrieb und in den einzelnen Fällen verwirklicht werden müssen.

Es gilt also nicht, feste Regeln zu identifizieren und deren Einhaltung durchzusetzen, sondern die Belastungen und Beeinträchtigungen auf ein für die betroffenen Menschen jeweils erträgliches Maß zu reduzieren. Dieses Maß kann je nach Mensch unterschiedlich bemessen sein. Es kann aber auch je nach Tätigkeit, Umgebung (also Anforderungen, Ressourcen etc.) sehr unterschiedlich bemessen sein.

Die gesetzlichen Vorschriften lassen also ganz absichtsvoll Ermessensspielräume offen. Diese Ermessensspielräume müssen durch betriebliche Regelungen geschlossen werden.

Ermessensspielräume und betriebliche Regelungen

Um die Ermessensspielräume zu schließen, muss der Arbeitgeber eigene Regeln im Rahmen der gesetzlichen und anderen Vorschriften schaffen.

Schutzziele in den Vorschriften

Den entscheidenden Begriff habe ich vorhin genannt: Der Gesetzgeber gibt in den unterschiedlichen Verordnungen und anderen Bestimmungen Themen vor, die beim Arbeits- und Gesundheitsschutz berücksichtigt werden müssen.

Diese Themen und die Vorgaben, die dazu genannt werden, werden „Schutzziele“ genannt. In der ArbStättV z. B. findet sich im Anhang eine ganze Reihe solcher Schutzziele – einige Beispiele:

  • Abmessungen und Luftraum (Nr. 1.2) – Schutzziel: Müssen „ausreichend“ sein.
  • Maßnahmen gegen Brände (Nr. 2.2) – Schutzziel: Arbeitsstätten müssen „ausreichend“ mit Feuerlöscheinrichtungen, Brandmeldern und Alarmanlagenausgestattet sein.
  • Freie Bewegungsfläche (Nr. 3.1) – Schutzziel: Muss so bemessen sein, dass die Beschäftigten sich bei der Arbeit ungehindert bewegen können.
  • Beleuchtung und Sichtverbindung (Nr. 3.4) – Schutzziel: Müssen „möglichst ausreichend“ Tageslicht und eine Sichtverbindung nach außen haben (mit etlichen Ausnahmen).
  • Raumtemperatur (3.5) – Schutzziel: Muss der Gesundheit zuträglich sein.
  • Lärm (Nr. 3.7) – Schutzziel: Muss so niedrig wie möglich sein, jedenfalls soweit reduziert werden, dass keine Beeinträchtigungen der Gesundheit der Beschäftigten entstehen.

Schutzziele sind also so etwas wie Kategorien von Gefährdungen. Der Gesetzgeber nennt in Verordnungen solche Kategorien und gibt auf, welchen der jeweiligen Gefährdungen mit jeweils welchem Ziel zu begegnen ist.

In welchem Maße und in welcher Weise die Schutzziele verwirklicht werden, geben die Vorschriften aber nicht vor. Hier helfen gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse.

Gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse

Bei den Regelungen darüber, wie die Ermessensspielräume durch betriebliche Regelungen geschlossen werden, sind wie erwähnt gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse zu berücksichtigen. Dabei handelt es sich aber nicht um verbindliche gesetzliche Vorschriften. Sie müssen auch nicht 1:1 umgesetzt werden – oft ist das auch gar nicht möglich, weil es sich nicht um eindeutige Anweisungen, Maße etc. handelt.

Vor allem sind hier zu nennen:

  • Technische Regeln für Arbeitsstätten („ASR“) hinsichtlich der Arbeitsstättenverordnung,
  • Technische Regeln zur Betriebssicherheit (TRBS) hinsichtlich der Betriebssicherheitsverordnung,
  • Technische Regeln zu Gefahrstoffen (TRGS) hinsichtlich der Gefahrstoffverordnung.
  • Außerdem hat die BAUA bis 2010 eine Sammlung gesicherter arbeitswissenschaftlicher Erkenntnisse („AWE“) veröffentlicht. Einige davon sind nicht mehr aktuell, und sie werden auch nicht mehr gepflegt. Aber sie bieten immer noch Anhaltspunkte, an denen man sich orientieren kann.
  • Ferner veröffentlichen die Berufsgenossenschaften bzw. die DGUV arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse, z. B. in den „DGUVen“, in anderen UVVen und in Leitlinien.

In diesen Dokumenten werden Anforderungen präzisiert und konkretisiert. Sie müssen lt. § 4 Nr. 3 ArbSchG als Maßstab für die betrieblichen Regelungen herangezogen werden. Das bedeutet nicht, dass damit betriebliche Regelungen überflüssig werden.

Gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse

Wenn man – sofern vorhanden – konkrete Bestimmungen aus solchen Dokumenten genau umsetzt, macht man zwar in den meisten Fällen nichts falsch. Es kann aber Situationen geben, in denen es nicht genügt, die Empfehlungen der BAUA, der BG bzw. DGUV etc. genau umzusetzen. Das herauszufinden ist u. a. die Aufgabe der Gefährdungsbeurteilungen und der Mitbestimmung durch den Betriebsrat.

Beispiel

In Ziff. 1.2 des Anhangs der ArbStättV steht:

(1) Arbeitsräume […] müssen eine ausreichende Grundfläche […] aufweisen, so dass die Beschäftigten ohne Beeinträchtigung ihrer Sicherheit, ihrer Gesundheit oder ihres Wohlbefindens die Räume nutzen oder ihre Arbeit verrichten können.

Ziff. 1.2 des Anhangs der ArbStättV

Das Schutzziel ist also, den Beschäftigten genügend Platz zu geben, damit sie sicher, gesund und mit Wohlbefinden ihre Arbeit leisten können. Was bedeutet aber „ausreichende Grundfläche“, z. B. im Hinblick auf Büroräume? In der ASR A1.2 („Raumabmessungen und Flächenmaße“) steht als Anhaltspunkt in Ziff. 5:

(4) Für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze ergibt sich bei Einrichtung von Zellenbüros als Richtwert ein Flächenbedarf von 8 bis 10 m² je Arbeitsplatz einschließlich Möblierung und anteiliger Verkehrsflächen im Raum.

Ziff. 5 Abs. 4 der ASR A1.2

Schon aus diesem Wert ergibt sich ja ein Ermessensspielraum – sind nun 8 m² oder 10 m² erforderlich? Das ist ja immerhin ein Unterschied von 25%. Außerdem ist dort von einem „Richtwert“ die Rede, nicht von einer Vorschrift.

Die Verwaltungsberufsgenossenschaft (VBG) hat das Dokument „DGUV Information 215-410“ veröffentlicht, in dem es in Ziff. 7.4.1 heißt:

Bei der Planung von Arbeitsplätzen im Sinne dieser Informationen kann davon ausgegangen werden, dass die Fläche je Arbeitsplatz einschließlich allgemein üblicher Möblierung und anteiliger Verkehrsflächen im Mittel nicht weniger als 8 m² bis 10 m² betragen wird.

DGUV Information 215-410

Dabei wird ausdrücklich auf ASR 1.2 verwiesen. Die Formulierung „kann davon ausgegangen werden, dass […] nicht weniger als […] betragen wird.“ lässt ebenfalls darauf schließen, dass es sich um keine verbindliche, abschließende Bestimmung handelt. Es sind eben, wie mehrfach erwähnt, Richtwerte, keine verbindlichen Vorschriften.

Von diesen Richtwerten kann auch abgewichen werden, und ggf. muss von ihnen auch abgewichen werden.

  • Wenn der Büroarbeitsplatz nur gelegentlich genutzt wird, weil der betreffende Arbeitnehmer die meiste Zeit in einer Lager- oder Werkshalle unterwegs ist und sich nur wenige Stunden täglich an seinen Büroarbeitsplatz begibt, um dort einige administrative und Schreibarbeiten zu erledigen, genügt evt. auch weniger Platz.
  • Wenn der Büroarbeitsplatz wegen der besonderen Art der Tätigkeit (z. B. Handhabung großer Mengen von Material, die am Arbeitsplatz aufbewahrt werden müssen) sehr vollgestellt ist, werden möglicherweise 10 m² nicht genügen.
  • Wenn drei Büroarbeitsplätze in einem Raum von 30 m² eingerichtet sind, in dem aber viel Besucherverkehr besteht und sich neben den drei Beschäftigten meistens fünf oder mehr weitere Personen befinden, die dort ihre Anliegen vortragen, sind 30 m² evt. nicht ausreichend.
  • Wenn am Büroarbeitsplatz ein Rollstuhlfahrer arbeitet, der für seinen Rollstuhl Rangierfläche benötigt, reichen 10 m² vermutlich auch nicht aus.
  • Wenn in einem Call-Center ein hoher Lärmpegel herrscht, und man zu dessen Reduzierung schalldämmende Wände und Möbel aufstellen muss, können 10 m² ebenfalls zu wenig sein.

An diesem Beispiel kann man erkennen, dass es dem Gesetzgeber gar nicht möglich ist, alle Einflussgrößen im Voraus zu bestimmen und daraus jeweils eine konkrete Regel zu schaffen – z. B. in Form einer Tabelle, in der für jedes „Wenn“ ein „Dann“ vorausbestimmt wird. Der Gesetzgeber kann ja gar nicht alle Parameter vorhersehen, die an den einzelnen Arbeitsplätzen, bei den unterschiedlichen Tätigkeiten und für die unterschiedlichen Beschäftigten zu berücksichtigen sind.

Deshalb hat er Schutzziele vorgegeben und den Arbeitgebern aufgegeben, diese Schutzziele im Rahmen ihres Ermessens zu verwirklichen.

Ob und welche Abweichung an welchem Arbeitsplatz, bei der jeweiligen Tätigkeit und beim jeweils dort beschäftigten Arbeitnehmer zulässig bzw. notwendig ist, ergibt sich also nicht aus den gesetzlichen Bestimmungen, und auch nicht aus den gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen, sondern aus der Gefährdungsbeurteilung und wird vom Betriebsrat mitbestimmt.

Kann ein Betriebsrat Maßnahmen aufgrund von gesetzlichen Vorschriften erzwingen?

Ich erlebe in unseren Seminaren oft die Enttäuschung von Betriebsratsmitgliedern, dass es kaum verbindlichen Vorschriften gibt, auf die sie ihren Arbeitgeber „festnageln“ können. In Wirklichkeit ist es aber auch aus Sicht des Betriebsrats vorteilhaft, dass die Vorschriften Ermessensspielräume und nur wenige unmittelbar verbindlichen Regelungen enthalten.

Lt. § 80 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG hat der Betriebsrat darüber zu wachen, dass Schutzvorschriften durchgeführt werden. „Darüber wachen“ ist nicht das gleiche wie „durchsetzen“. Das ist vom Gesetzgeber auch so gewollt:

  • Der Betriebsrat ist nicht das Gewerbeaufsichtsamt, die Feuerwehr, die Polizei oder eine andere Behörde, die die Aufgabe hat, öffentlich-rechtliche Vorschriften durchzusetzen. Es soll dem Staat vorbehalten sein, die Einhaltung solcher Vorschriften zu erzwingen. Dafür gibt es einen Rechtsweg, und der Betriebsrat soll nicht in Konkurrenz dazu im Wege z. B. einer arbeitsgerichtlichen Auseinandersetzung eigene Instrumente zur Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften haben.
  • Würde der Betriebsrat die Pflicht haben, die Einhaltung der Schutzvorschriften auch durchzusetzen, würde ihm ein Haftungsrisiko entstehen: Versäumt er es, solche Vorschriften durchzusetzen, würde er ja sogar schlimmstenfalls widerrechtlich einen Schaden mitverursachen, z. B. wenn ein Arbeitnehmer aufgrund einer nicht eingehaltenen Schutzvorschrift verunglückt und eine Verletzung erleidet oder sogar stirbt. Der Betriebsrat soll aber von solchen Risiken frei handeln können.

Wenn ein Betriebsrat der Auffassung ist, dass der Arbeitgeber gegen eine Schutzvorschrift verstößt, kann er sich nicht nur an die zuständigen Stellen wenden, er hat genau genommen sogar die Pflicht dazu:

Der Betriebsrat hat sich dafür einzusetzen, dass die Vorschriften über den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung im Betrieb sowie über den betrieblichen Umweltschutz durchgeführt werden. Er hat bei der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren die für den Arbeitsschutz zuständigen Behörden, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und die sonstigen in Betracht kommenden Stellen durch Anregung, Beratung und Auskunft zu unterstützen.

89 Abs. 1 BetrVG

Der Betriebsrat „petzt“ also nicht und verstößt auch nicht gegen das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit, wenn er eine externe zuständige Stelle hinzuzieht bzw. informiert. Natürlich muss man es immer zuerst im Guten und im Gespräch mit dem Arbeitgeber versuchen und ihn auf Missstände hinweisen. Wenn das aber nicht hilft, hat der Betriebsrat nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht, die jeweils zuständige externe Stelle hinzuzuziehen.

Ob die zuständige Stelle (z. B. die Aufsichtsbehörde, die Berufsgenossenschaft, das Integrationsamt oder in bestimmten Fällen auch die Feuerwehr) dann mit Hubschraubern und Navy-Seals ausrückt, um dem Missstand zu begegnen, ist natürlich eine andere Frage und liegt im Ermessen der jeweiligen Stelle.

Wichtiger ist aber noch: Dort, wo die gesetzlichen Vorschriften Ermessensspielräume offenlassen (und das ist fast bei allen diesen Vorschriften der Fall), müssen – wie gesehen – die Ermessensspielräume durch betriebliche Regelungen geschlossen werden. Diese betrieblichen Regelungen betreffen den Gesundheitsschutz, und deshalb hat der Betriebsrat darüber mitzubestimmen.

Die Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats werde ich auf der nächsten Seite ausführlicher beleuchten.

Erfahren Sie mehr!

In diesen Seminaren werden die hier dargestellten Themen ausführlich erarbeitet:

Der wirkungsvolle Ausschuss für Arbeitsschutz – Teil I: Grundlagen

Der wirkungsvolle Ausschuss für Arbeitsschutz – Teil II: Betriebssicherheitsverordnung, Arbeitsstättenverordnung & Co.

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