Wer ist zuständig – Betriebsrat, Gesamtbetriebsrat oder Konzernbetriebsrat?

Eine weitere Frage, die bei IT-Systemen nicht unproblematisch ist und immer wieder zu Streit führt, ist die Frage der Zuständigkeit. Ist der örtliche Betriebsrat zuständig, oder (sofern vorhanden) der Gesamtbetriebsrat oder sogar der Konzernbetriebsrat?

Gerade bei IT-Systemen wird von Arbeitgeberseite oft argumentiert, dass das IT-System im gesamten Unternehmen oder sogar Konzern eingeführt wird, und deshalb doch zwangsläufig der Gesamtbetriebsrat bzw. sogar der Konzernbetriebsrat zuständig sei. Das ist aber nicht notwendigerweise so, und deshalb sollte man genauer hinschauen.

Generell muss man immer zunächst von der Zuständigkeit des örtlichen Betriebsrats ausgehen. Ein Betriebsrat darf ja etwas, das andere nicht dürfen, nämlich über Dritte (die Arbeitnehmer) (mit‑)bestimmen. Die Legitimation dafür, dass der Betriebsrat das darf, stammt nicht aus dem BetrVG, sondern aus der Wahl durch die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Der Betriebsrat ist unmittelbar gewählt, deshalb hat er eine starke Legitimation. Der Gesamtbetriebsrat ist nicht direkt gewählt, der Konzernbetriebsrat ebenfalls nicht. Im Gesamtbetriebsrat und Konzernbetriebsrat werden die Stimmenverhältnisse durch die Anzahl der Arbeitnehmer der Wählerliste bei der letzten Wahl bestimmt.

Das hat zur Folge, dass die Wählerinnen und Wähler insbesondere kleinerer Betriebe im Gesamt- und Konzernbetriebsrat unterrepräsentiert sind und ihr Wille womöglich unberücksichtigt bleibt. Deshalb hat der Gesetzgeber die Aufgaben des Gesamtbetriebsrats und Konzernbetriebsrats eng begrenzt. Diese Gremien sollen nur dann zuständig werden, wenn es dem örtlichen Betriebsrat nicht möglich ist, eine Angelegenheit selbst zu regeln.

Der Gesamtbetriebsrat oder Konzernbetriebsrat ist also den örtlichen Betriebsrat nicht übergeordnet. Im Gegenteil – die örtlichen Betriebsräte sollen die Mitbestimmungskompetenz ausüben, wo immer das möglich ist, und der Gesamt- bzw. Konzernbetriebsrat ist bei der Ausübung der Mitbestimmungsrechte nur „zweite Wahl“.

Originäre Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats

Der Gesamtbetriebsrat ist „originär“, also kraft Gesetzes zuständig für Angelegenheiten (§ 50 Abs. 1 Satz 1 BetrVG), die

  • mehr als einen Betrieb betreffen und
  • von den Betriebsräten nicht selbst geregelt werden können.

Es müssen beide Bedingungen gleichzeitig zutreffen. Die erste mag in vielen Fällen erfüllt sein – ein IT-System wird ja meistens in mehreren Betrieben gleichzeitig genutzt. Das wichtigere Kriterium ist aber das zweite: Nur, wenn es den örtlichen Betriebsräten nicht möglich ist, die Angelegenheit zu regeln, es dem Gesamtbetriebsrat aber möglich wäre, ist er zuständig.

Die Zuständigkeit ist auf die gesetzlich bestimmten Fälle begrenzt. Der Gesamtbetriebsrat ist den Betriebsräten insbesondere auch nicht übergeordnet (§ 50 Abs. 1 Satz 2 BetrVG). Er hat also keine Weisungsbefugnis oder dergleichen gegenüber den örtlichen Betriebsräten.

Wenn es also möglich ist, dass ein örtlicher Betriebsrat einen Sachverhalt regelt, dann ist auch der örtliche Betriebsrat zuständig. Der Gesamtbetriebsrat ist in diesem Falle nicht berechtigt, eine Regelung zu treffen.

Eine bloße Zweckmäßigkeit begründet keine Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats. Auch das Argument, dass der Arbeitgeber durch eine einheitliche Regelung Kosten sparen würde, ist nicht relevant. Auch wenn es also sinnvoll wäre, für alle Betriebe die gleiche Regelung anzuwenden, ist der Gesamtbetriebsrat nur dann zuständig, wenn es aus organisatorischen, rechtlichen oder technischen Gründen unmöglich ist, für verschiedene Betriebe unterschiedliche Regelungen zu treffen.

Objektive und subjektive Unmöglichkeit

Die Rechtsprechung hat die Fälle einer „objektiven“ und einer „subjektiven“ Unmöglichkeit entwickelt.

Von „objektiver“ Unmöglichkeit spricht man, wenn es – unabhängig vom Willen der Beteiligten – ausgeschlossen ist, unterschiedliche Regelungen auf betrieblicher Ebene zu treffen. Beispiel: Eine Software wird unternehmensweit eingeführt, und es ist technisch nicht möglich, für unterschiedliche Betriebe differenzierte Regelungen z. B. hinsichtlich der Arbeitnehmerüberwachung zu treffen – der Gesamtbetriebsrat bestimmt mit.

„Subjektive“ Unmöglichkeit bedeutet, dass der Arbeitgeber den Sachverhalt so ausgestaltet, dass es faktisch ausgeschlossen ist, auf betrieblicher Ebene mitzubestimmen. Beispiel: Das Unternehmen richtet freiwillig ein System der Altersversorgung ein, die aber für das gesamte Unternehmen einheitlich ausgestaltet werden soll. Das ist bei IT-Systemen eher die Ausnahme.

Die Rechtsprechung hat außerdem zwei Varianten objektiver Unmöglichkeit entwickelt:

  • Technisch bedingt und
  • organisatorisch bzw. rechtlich bedingt.

Technisch bedingte Unmöglichkeit

Technische bedingte Unmöglichkeit beruht darauf, dass des den Beteiligten, auch wenn sie es wollten, einfach nicht möglich ist, für unterschiedliche Betriebe bzw. Unternehmen abweichende Regelungen zu treffen und die dann umzusetzen, weil das an der Technik scheitert. Wenn also eine Regelung auf örtlicher Ebene deshalb unmöglich ist, weil es aus technischer Sicht ausgeschlossen ist, diese Reglung auch umzusetzen, kann der örtliche Betriebsrat keine wirksame Regelung herbeiführen.

Das ist bei IT-Systemen gelegentlich der Fall: Wenn ein IT-System nicht so konfiguriert und betrieben werden kann, dass unterschiedliche Einstellungen in den verschiedenen Betrieben gelten, tritt dieser Fall ein. Wenn es technisch möglich, aber aufwändig und teuer ist, tritt der Fall nicht ein.

Office 365 ist ein Beispiel (überwiegend) technischer Unmöglichkeit örtlicher Regelungen. Bestimmte Einstellungen können nur für den gesamten „Tenant“ vorgenommen werden. Wenn der Tenant mit dem Unternehmen übereinstimmt, können zu vielen Fragen örtlich keine abweichenden Regelungen mit dem Betriebsrat getroffen werden.

In der Praxis kommt es häufig vor, dass es möglich ist, einige Regelungen örtlich vorzunehmen, andere aber nur einheitlich im gesamten Unternehmen. In diesem Fall muss geprüft werden, was überwiegt – sind die entscheidenden Regelungen nur einheitlich unternehmensweit zu treffen, deutet das auf eine Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats hin.

Tatsächlich tritt aber eine technisch bedingte Unmöglichkeit seltener ein als man denkt. Die meisten Systeme und Prozesse lassen sich in unterschiedlichen Betrieben durchaus unterschiedlich einrichten, steuern und abbilden – es ist nur aufwändig. Meistens erzeugt nur das Kostenargument den Anschein einer „technischen“ Unmöglichkeit. Die Kosten, also der Aufwand für die unterschiedliche Handhabung derselben Angelegenheit an verschiedenen Stellen sind aber kein ausreichendes Argument.

Zwingendes Erfordernis einer einheitlichen Regelung im Unternehmen

Der häufigere Fall der Unmöglichkeit einer Regelung im Betrieb hat organisatorische bzw. rechtliche Gründe. Man spricht hier von einem „zwingenden Erfordernis“.

Wenn es zwar technisch möglich wäre, eine Angelegenheit unterschiedlich zu handhaben, dadurch aber ein (in der Regel für den Arbeitgeber) unerträglicher Zustand einträte, liegt ein zwingendes Erfordernis vor, die Angelegenheit im Gesamtbetriebsrat zu regeln. Die Unerträglichkeit des Zustands muss natürlich objektiv beurteilt werden – dass der Arbeitgeber es subjektiv für unerträglich hält, ist noch kein Grund. Wenn aber der Sinn einer Sache durch unterschiedliche Regelungen verlorenginge, spricht das für ein zwingendes Erfordernis.

Beispiel für ein zwingendes Erfordernis:

Ein Call-Center-Unternehmen hat drei Standorte, und an allen drei Standorten gibt es einen Betriebsrat. Eine Telefonanlage soll für alle drei Standorte gleichzeitig eingesetzt werden, und es gibt „virtuelle Teams“, die für bestimmte Projekte/Mandanten/Kunden arbeiten. Wenn ein Anruf ankommt, wird er als an ein bestimmtes Team vermittelt („geroutet“), und es spielt keine Rolle, ob der jeweilige Arbeitnehmer an Standort 1, 2 oder 3 sitzt – der Anruf geht dorthin, wo gerade ein passender „Agent“ frei ist.

Man könnte zwar technisch für unterschiedliche Betriebe unterschiedliche Regelungen, z. B. über die Protokollierung und Auswertung von Daten über das Verhalten und die Leistung der Arbeitnehmer, treffen. Es ergibt nur keinen Sinn, solche unterschiedlichen Regelungen vorzunehmen – für den Arbeitgeber ist ja wichtig, dass er die Telefonie nach einheitlichen Standards steuern kann. Würde es in jedem Betrieb unterschiedliche Regelungen geben, würde die gemeinsame Telefonanlage für alle drei Standorte ihren Sinn verlieren.

Das BAG hat z. B. entschieden (1 ABR 45/11 vom 25.09.2012), dass SAP ERP unter bestimmten Umständen  in die Konzernzuständigkeit fällt. Hintergrund war hier aber keine technische Unmöglichkeit, sondern das zwingende Erfordernis, dass Prozesse und Datenmodelle im Konzern einheitlich gestaltet werden sollten. Der Arbeitgeber hatte vor allem für diesen Zweck – einheitliche „Best Practices“ und Vergleichbarkeit bestimmter Kennzahlen im Konzern – SAP angeschafft.

Würde SAP aber in jedem Betrieb anders genutzt (was technisch durchaus denkbar wäre), würde genau der Zweck, aus dem der Arbeitgeber SAP angeschafft hat, verfehlt werden. Das bedeutet aber nicht, dass SAP immer in die originäre Zuständigkeit des Konzernbetriebsrats fällt – nur, wenn es eben genau das wesentliche Ziel der Einführung von SAP ist, konzernweit einheitliche Prozessstandards und Kennzahlen mit SAP zu verwirklichen, und dieses Ziel durch örtliche Regelungen verhindert würde, könnte man ein zwingendes Erfordernis für eine GBR-/KBR-Zuständigkeit annehmen.

Ist der Gesamtbetriebsrat „originär“ zuständig, gilt eine von ihm getroffene Regelung auch für Betriebe, in denen kein Betriebsrat besteht.

Keine „Rahmenkompetenz“

In manchen Unternehmen ist es üblich, dass im Gesamtbetriebsrat Betriebsvereinbarungen in Form von „Rahmenregelungen“ abgeschlossen werden, die dann durch die örtlichen Betriebsräte mit weiteren Inhalten gefüllt werden sollen. Das klingt erst mal wie eine gute Idee, ist aber keine. Entweder der Gesamtbetriebsrat ist zuständig, dann hat er den Mitbestimmungsgegenstand auch zu regeln, und zwar vollständig. Oder er ist nicht zuständig, dann hat er sich zurückzuhalten.

Das BAG hat am 14.11.2006 entschieden (1 ABR 4/06):

Die nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BetrVG begründete originäre Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats zur Regelung einer mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit ist nicht auf eine Rahmenkompetenz beschränkt. Eine einheitliche mitbestimmungspflichtige Angelegenheit kann nicht aufgespalten werden in Teile, die in die Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats fallen, und solche, für welche die örtlichen Betriebsräte zuständig sind

BAG 1 ABR 4/06

Der BAG verlangt hier Klarheit: Es soll allen Beteiligten (Arbeitgeber, Betriebsräten, Gesamtbetriebsrat und auch den Arbeitnehmern) unzweifelhaft bekannt sein, wer für welche Fragen zuständig ist. Entweder ist das der Gesamtbetriebsrat, oder es sind die örtlichen Betriebsräte – ein „sowohl als auch“ soll es nicht geben.

Es kann aber noch einen Sonderfall geben: Wenn der Gesamtbetriebsrat originär zuständig ist, kann er mit dem Arbeitgeber eine Regelung treffen, in der den örtlichen Betriebsräten bestimmte Rechte eingeräumt werden. Diesen Fall sieht das BAG in einer Entscheidung (1 ABR 6/09 vom 18.05.2010) durchaus vor:

Etwas anderes gilt, wenn die Betriebsvereinbarung einem nicht an deren Abschluss beteiligten Betriebsrat ausdrücklich eigene Rechte einräumt.

1 ABR 6/09

Damit ist aber weniger eine Regelungskompetenz der örtlichen Betriebsräte gemeint, sondern z. B. die Möglichkeit, eine Regelung, die in einer Gesamtbetriebsvereinbarung getroffen wurde, auch örtlich durchzusetzen. Es gilt der Grundsatz: Nur das Gremium, dass für eine Regelung originär zuständig ist, hat auch einen Anspruch darauf, dass die getroffene Regelung eingehalten wird. Wird also eine Betriebsvereinbarung vom Gesamtbetriebsrat abgeschlossen, kann nur er durchsetzen, dass sie auch eingehalten wird. Der örtliche Betriebsrat wacht zwar darüber (§ 80 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG), kann aber bei Verstößen nicht selbst die Einhaltung arbeitsgerichtlich erzwingen – das obliegt dem Gremium, das die Betriebsvereinbarung abgeschlossen hat. Das BAG hat in der Entscheidung 1 ABR 6/09 festgestellt, dass die Einhaltung einer vom Gesamtbetriebsrat in originärer Zuständigkeit abgeschlossene Betriebsvereinbarung dann auch von einem örtlichen Betriebsrat durchgesetzt werden kann, wenn dies in der Betriebsvereinbarung bestimmt ist. Ein Satz in solch einer Betriebsvereinbarung könnte z. B. lauten:

Sind nur Arbeitnehmer eines Betriebs betroffen, kann auch der örtlich zuständige Betriebsrat die Einhaltung dieser Betriebsvereinbarung verlangen und ggf. arbeitsgerichtlich durchsetzen.

Unterschiedliche Zuständigkeit für verschiedene Mitbestimmungstatbestände

Schwierig wird es, wenn ein Sachverhalt mehrere Mitbestimmungstatbestände berührt. Hier muss für jedes einzelne der Mitbestimmungsrechte geprüft werden, ob die örtlichen Betriebsräte oder der Gesamtbetriebsrat zuständig ist. Das Entsprechende gilt, wenn ein Gegenstand der Mitbestimmung in mehrere „Unter-Gegenstände“ unterteilt werden kann.

Nehmen wir wieder Office 365 als Beispiel: Grundsätzlich ist für eine unternehmensweite Einführung mit einem unternehmenseinheitlichen „Tenant“ der Gesamtbetriebsrat zuständig. Das gilt jedenfalls für das Mitbestimmungsrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG und den „Tenant“ mit den dort vorgenommenen Einstellungen.

Die Frage der Schulungen (§§ 98 und 97 Abs. 2 BetrVG) kann aber durchaus auch örtlich geregelt werden. Gleiches gilt, wenn mit „Flow“ und „PowerApps“ z. B. ein Prozess zur Urlaubsbeantragung für einen bestimmten Betrieb eingerichtet wird. Und auch die Regelung über die Versionierung von Dokumenten auf einer bestimmten SharePoint-Website, die nur für einen Betrieb eingerichtet wird, könnte ebenfalls vom örtlichen Betriebsrat dieses Betriebs getroffen werden.

Es ist also nicht einfach – man muss im Grunde für jede Frage, jedes Mitbestimmungsrecht und jeden einzelnen Gegenstand, der mitbestimmt werden soll, einzeln entscheiden, ob sie in die Zuständigkeit des örtlichen oder des Gesamtbetriebsrats fallen.

Beauftragung des Gesamtbetriebsrats

Ein Betriebsrat kann den Gesamtbetriebsrat damit beauftragen, eine Angelegenheit für ihn zu regeln (§ 50 Abs. 2 BetrVG). Dazu ist ein Beschluss, der mit der Mehrheit der Mitglieder des Betriebsrats gefasst wird, erforderlich. Der Betriebsrat kann (und sollte) sich vorbehalten, zu entscheiden, ob er sich der vom Gesamtbetriebsrat getroffenen Regelung anschließt.

Eine unter diesem Mandat vom Gesamtbetriebsrat abgeschlossene Betriebsvereinbarung bleibt dennoch in der örtlichen Zuständigkeit. Der örtliche Betriebsrat kann diese Betriebsvereinbarung also z. B. wieder kündigen. Er tritt ja nicht die Zuständigkeit für ein Mitbestimmungsthema ab (das kann er gar nicht – im Gesetz steht ja „der Betriebsrat hat mitzubestimmen“), sondern er beauftragt den Gesamtbetriebsrat nur, eine Angelegenheit für ihn, quasi als „Agent“, zu behandeln und ggf. zu regeln.

Bei IT-Systemen wird dieser Weg häufig gewählt. Wenn es zwar technisch und auch organisatorisch/rechtlich möglich wäre, die Regelungen zu einem bestimmten, unternehmensweit (aber nicht zwangsläufig unternehmenseinheitlich) eingesetzten IT-System örtlich vorzunehmen, aber die Betriebsräte darin übereinstimmen, dass sie eine unternehmensweite Regelung für sinnvoll halten, können sie beschließen, den Gesamtbetriebsrat zu beauftragen.

Schließt der Gesamtbetriebsrat dann solch eine Betriebsrat ab, gilt sie aber dennoch nur für solche Betriebe, deren Betriebsrat den Gesamtbetriebsrat auch beauftragt haben. Sie gilt also nicht für betriebsratslose Betriebe. Und wenn es im Unternehmen ein „kleines gallisches Dorf“ gibt, dass sich der unternehmensweiten Regelung nicht anschließen will, dann ist das eben so. Jeder Betriebsrat kann ja für sich entscheiden, wie er seine originäre Zuständigkeit nutzt.

Zuständigkeit des KBR

Für die Zuständigkeit des KBR gelten entsprechende Regeln zu denen des GBR. Er ist originär nur für solche Angelegenheiten zuständig (§ 58 Abs. 1 BetrVG),

  • die mehrere Unternehmen des Konzerns betreffen und
  • nicht durch die jeweiligen (Gesamt-)betriebsräte geregelt werden können.

Er kann von einem Gesamtbetriebsrat beauftragt werden, eine Angelegenheit für ihn zu regeln (§ 58 Abs. 2 BetrVG).

Das, was ich bisher über das Verhältnis Betriebsrat – Gesamtbetriebsrat geschrieben haben, gilt also ganz entsprechend auch für das Verhältnis Gesamtbetriebsrat (bzw., wenn ein Gesamtbetriebsrat nicht vorhanden ist, örtlicher Betriebsrat) zum Konzernbetriebsrat.

Erfahren Sie mehr

Der wirkungsvolle EDV-Ausschuss – Teil I: Gläserne Arbeitnehmer

Der wirkungsvolle EDV-Ausschuss – Teil II: Umsetzung der Mitbestimmungsrechte

Gesamtbetriebsrat und Konzernbetriebsrat

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